Bankenaufsicht

1. Begriff: im Rahmen einer allgemeinen Wirtschaftsaufsicht von staatlichen Stellen ausgeübte Tätigkeiten mit dem Ziel, insbesondere Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (Institute i.S. des KWG) vom Geschäftsbeginn an fortlaufend zu beobachten und ggf. auf sie einzuwirken, um die Einhaltung der den Aufsichtszwecken (Funktionsfähigkeit der Kredit- und der Volkswirtschaft, Gläubigerschutz) dienenden Rechtsvorschriften und sonstiger Regelungen zu gewährleisten.

2. Geschichtliche Entwicklung:
a) Bankzusammenbrüche und ihre schädlichen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen in der Bankenkrise von 1931 führten dazu, dass in jenem Jahr erstmals in Deutschland eine allgemeine staatliche Kontrolle über Banken geschaffen wurde. Das Reichsgesetz über das Kreditwesen (RKWG) vom 4.9.1934 setzte einen einheitlichen gewerberechtlichen Rahmen, dessen wesentliche Elemente bis heute fortbestehen und auch in das EG-Bankrecht eingegangen sind. Es enthielt Bestimmungen zur Erlaubnispflicht und den Voraussetzungen hierfür, zur Eigenverantwortlichkeit der Geschäftsleiter, zu Strukturnormen über Eigenkapital und Liquidität, ferner die Anzeigepflichten als Grundlage für eine Überwachung. Nach 1945 waren in den westlichen Besatzungszonen zunächst die Länder für die Bankenaufsicht zuständig, die sich dabei auch der Landeszentralbanken bedienten.
b) Eine erneute Zentralisierung erfolgte mit Inkrafttreten des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG; Kreditwesengesetz) zum 1.1.1962 und der Errichtung des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen (BAKred) als wichtigster Aufsichtsbehörde. Das KWG wurde seither mehrfach geändert und ergänzt: Durch das Änderungsgesetz vom 23.12.1971 wurde der monatliche Freibetrag bei Spareinlagen mit (damals) „gesetzlicher“ Kündigungsfrist auf 2.000 DM angehoben.

Das 2. Änderungsgesetz, am 24.3.1976 in der Folge des durch Devisenspekulationen 1974 verursachten Zusammenbruchs der Herstatt-Bank ergangen, verschärfte die Vorschriften über das Kreditgeschäft i.S. des KWG, z.B. im Bereich der Großkredite, der Offenlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse und der Kreditnehmereinheiten. Ferner wurden die Anzeigepflichten ausgedehnt, Prüfungsbefugnisse erweitert, Jahresabschlussprüfern zusätzliche Prüfungs- und Mitteilungspflichten auferlegt sowie besondere Maßnahmen (bei Insolvenzgefahr) vorgesehen. Das Vier-Augen-Prinzip wurde eingeführt und die Neuzulassung von Einzelbankiers verboten. Ein neuer Grundsatz Ia (Grundsätze über die Eigenmittel und die Liquidität der Institute) zielte auf die Begrenzung von offenen Devisenpositionen ab.

Das 3. Änderungsgesetz vom 20.12.1984 führte die Quotenkonsolidierung zur Überwachung von Kreditinstitutsgruppen i.S. des KWG auf zusammengefasster Basis ein (im Hinblick auf die Eigenkapitalausstattung, die Großkredite und die Monatsausweise). Eigenkapitalvorschriften wurden reformiert (Einführung von Genussrechtskapital; Erweiterung des Anlagenkatalogs in § 12 KWG; begrenzter Abbau des Haftsummenzuschlags bei Kreditgenossenschaften), Großkreditgrenzen nach § 13 KWG herabgesetzt, Anzeigepflichten bei Millionenkrediten (§ 14 KWG) ausgebaut, der Kreditbegriff (Kreditbegriffe des KWG) und die Zusammenfassung von Kreditnehmern (Kreditnehmerbegriff des KWG) erweitert. Ferner wurden die Grenze für die Pflicht zur Offenlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse auf 100.000 DM erhöht, die Anforderungen an die Qualifikation von Geschäftsleitern verschärft, die Pflichten des Jahresabschlussprüfers und die internationale Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden näher geregelt, die Vorschriften über die Zulassung von Zweigstellen ausländischer Banken durch Wegfall der Bedürfnisprüfung liberalisiert und schließlich klargestellt, dass entgegen der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs Bankenaufsicht nur im öffentlichen Interesse ausgeübt werde.

Die vierte KWG-Novelle vom 21.12.1992 bezweckte v.a., die Vorgaben des EG-Bankrechts, insbesondere der Zweiten Bankrechtskoordinierungs-Richtlinie und der Eigenmittel-Richtlinie (Europäisches Bankenaufsichtsrecht), in deutsches Recht umzusetzen. Eingeführt wurde ein „Europäischer Pass“ für Kreditinstitute mit Sitz innerhalb der Europäischen Union, wonach für die wichtigsten Bankgeschäfte i.S. des KWG nur noch eine einzige Zulassung (im Herkunftsmitgliedstaat, § 1 IV KWG) erforderlich ist, also Banken aus anderen EG-Ländern in Deutschland für Zweigstellen oder Dienstleistungen keine gesonderte Betriebserlaubnis mehr benötigen. Die Neuregelungen betrafen ferner eine Überprüfung der Zuverlässigkeit von Personen, die eine bedeutende Beteiligung i.S. des KWG an Kreditinstituten innehaben (Zuverlässigkeit der Inhaber, Geschäftsleiter und anderer Personen). Anlagen von Banken bei Nicht-Banken wurden weiter begrenzt. Eine wesentliche Umgestaltung erfuhr die Definition des haftenden Eigenkapitals i.S. des KWG. Nicht durch EG-Rechtsakte veranlasst waren neue Befugnisse für das BAKred, die Erteilung einer Erlaubnis für (neue) Kreditinstitute zu versagen oder eine Rücknahme zu betreiben, wenn der Aufbau eines Bankkonzerns eine wirksame Aufsicht nicht erlaubt. Zum 1.7.1993 wurden auch die Vorschriften über den Sparverkehr aufgehoben. Eine Definition von Spareinlagen und Sparbuch blieb aber in der Rechnungslegungsverordnung bestehen (damaliger Freibetrag 3.000 DM).

Die Fünfte KWG-Novelle vom 28.9.1994, die Ende 1995 in Kraft trat, hatte zum Ziel, weitere Vorschriften des EG-Rechts, nämlich die Großkredit-Richtlinie und die Konsolidierungs-Richtlinie, in deutsches Recht zu transformieren. Zu diesem Zweck wurden neue Begriffe in § 1 KWG eingefügt (Finanzholding-Gesellschaft i.S. des KWG, gemischtes Unternehmen i.S. des KWG, Unternehmen mit bankbezogenen Hilfsdiensten), die Beaufsichtigung (von Kreditinstitutsgruppen und Finanzholding-Gruppen i.S. des KWG) auf konsolidierter Basis geregelt (§§ 8a, 10a KWG), die Bestimmungen zu Großkrediten (§§ 13, 13a KWG) neu gefasst sowie neue Definitionen des Kreditbegriffs getroffen (§§ 19–21 KWG); § 22 KWG brachte eine Ermächtigung zum Erlass einer Kreditbestimmungsverordnung. Gemischte Unternehmen und Finanzholding-Gesellschaften wurden Anzeigepflichten unterworfen (§ 24 KWG); letzteren gegenüber können auch Sondermaßnahmen gemäß § 45a KWG ergehen. Schließlich wurden die Schwellen bei Millionenkrediten und bei der Offenlegung angehoben.

Die sechste Änderung des KWG erfolgte durch das Gesetz vom 22.10.1997 (BGBl I 2518), einem Artikel-Gesetz „zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften“; dessen Art. 1 enthält die Sechste KWG-Novelle. Wie schon die Bezeichnung deutlich macht, diente das Gesetz erneut v.a. der Umsetzung von EG-Rechtsakten, nämlich der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie, der Kapitaladäquanz-Richtlinie sowie der BCCI-Folgerichtlinie, und bildete so einen Schlusspunkt auf dem Weg zu einem europäischen Markt für Bank- und andere Finanzdienstleistungen. Der Regelungsbereich des § 1 KWG wurde erweitert und verfeinert: So wurden drei neue Arten von Bankgeschäften i.S. des KWG eingefügt (Emissionsgeschäft, Geldkartengeschäft, Netzgeldgeschäft) und neben den Kreditinstituten und den Finanzinstituten i.S. des KWG (mit einer neuen Bezeichnung als Finanzunternehmen i.S. des KWG) wurde eine weitere Gruppe von Unternehmen, nämlich Finanzdienstleistungsinstitute i.S. des KWG, in die Bankenaufsicht einbezogen, für die ein Erbringen bestimmter Finanzdienstleistungen i.S. des KWG typisch ist (§ 1 Ia KWG). Eine gravierende Änderung erfolgte in der Unterscheidung der beaufsichtigten Institute i.S. des KWG in Handelsbuchinstitute und Nicht-Handelsbuchinstitute; letztere müssen insbesondere bestimmte Vorschriften über Großkredite und Eigenkapitalunterlegung nicht beachten (§ 2 XI i.V. mit § 13a I KWG). Neu gefasst und strukturiert wurde die Bestimmung über Eigenmittel der Institute (§ 10 KWG), weitere Änderungen betrafen die Konsolidierungsregeln (§ 10a KWG), die Groß- und Millionenkreditvorschriften (§§ 13–13b, § 14 KWG) sowie in geringerem Maße die Definitionen in den §§ 19–21 KWG. Ziel der Novellierung war auch eine Deregulierung des Bankenaufsichtsrechts: Dies zeigt sich v.a. bei den Anlagevorschriften des KWG für Kreditinstitute (§ 12 KWG), der Streichung des § 16 KWG sowie der Neugestaltung der Anzeigepflichten gemäß § 24 KWG. Zusammen mit der sechsten KWG-Novelle wurde auch das Wertpapierhandelsgesetz wesentlich überarbeitet. Eine weitere Novellierung erfolgte durch Art. 6 des Vierten Finanzmarktförderungsgesetzes vom 21.6.2002 (BGBl I 2010); sie diente u.a. der Umsetzung der E-Geld-Richtlinie. Ferner wurden insbesondere die §§ 2b, 10, 11, 14, 15, 21, 22, 36 und 53b KWG geändert und ein neuer § 24c über den automatisierten Abruf von Kontoinformationen in das KWG aufgenommen.

Mit dem als siebte KWG-Novelle bezeichneten Gesetz zur Umsetzung der neu gefassten Bankenrichtlinie und der neu gefassten Kapitaladäquanzrichtlinie vom 17.11.2006 (BGBl I 2606) sowie dem Erlass der Solvabilitätsverordnung wurden die vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht erarbeiteten Bestimmungen von Basel II umgesetzt. Die zentralen Änderungen betreffen:
a) eine stärkere Berücksichtigung der Ausfallwahrscheinlichkeit bei der Unterlegung des Adressenrisikos mit Eigenmitteln durch die Nutzung von externen und internen Ratings,
b) die erstmalige Einbeziehung operationeller Risiken in die Eigenmittelanforderungen,
c) die Einführung eines bankenaufsichtlichen Überprüfungsprozesses (Supervisory Review Process),
d) die Erweiterung der Offenlegungspflichten von Instituten zur Stärkung der Marktdisziplin.

Auch wenn es danach keine als solche bezeichneten KWG-Novellen gab, unterlag das KWG in der Folge häufigen Änderungen. Die wichtigsten Änderungen, die zum Großteil auf die Bankenkrise der Jahre 2007 ff. zurückzuführen sind, erfolgten durch
a) das Gesetz zur Stärkung der Finanzmarkt- und der Versicherungsaufsicht vom 29.7.2009 (BGBl I 2305), in dem v.a. die Krisenprävention durch die Möglichkeit der BaFin, eine höhere Eigenmittelausstattung und eine höhere Liquiditätsausstattung von den Instituten zu verlangen (§ 10 KWG) sowie Gewinnausschüttungen und Ausschüttungen auf Eigenmittelbestandteile verhindern zu können (§ 45 KWG), gestärkt wird;
b) das Gesetz zur Umsetzung der geänderten Bankenrichtlinie und der geänderten Kapitaladäquanzrichtlinie vom 19.11.2010 (BGBl I 1592), in dem insbesondere einheitliche Prinzipien für die Anerkennung hybrider Kapitalbestandteile als Kernkapital (§ 10 KWG), Regelungen für Verbriefungen und Wiederverbriefungen (§§ 1b, 18a und 18 b KWG) sowie die Stärkung der Zusammenarbeit der nationalen Bankenaufsichtsbehörden im EWR durch Einrichtung von Aufsichtskollegien (§ 8e KWG) vorgesehen sind;
c) das Gesetz zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung (Restrukturierungsgesetz) vom 9.12.2010 (BGBl. I 1900), in dem v.a. die Maßnahmen der BaFin zur Verbesserung der Eigenmittelausstattung und der Liquidität (§ 45 KWG) geändert sowie die Funktion eines Sonderbeauftragten (§ 45c KWG) und Maßnahmen der BaFin gegenüber Kreditinstituten bei Gefahren für die Stabilität des Finanzsystems (§§ 48a–48s KWG), insbesondere die Möglichkeit, die Übertragung des Vermögens eines Kreditinstituts auf eine „Brückenbank“ anzuordnen, neu eingefügt wurden;
d) das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/36/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (CRD IV-Umsetzungsgesetz), mit dem die Bestimmungen von Basel III bzw. der CRR sowie der CRD IV umgesetzt wurden; zentrale Inhalte sind - neben der Bereinigung von Redundanzen ziwschen dem KWG und der höherrangigen CRR - die Differenzierung zwischen Instituten i.S. des KWG und Instituten i.S. der CRR, die Einführung verschiedener Kapitalpuffer sowie die Einfügung eines eigenen Abschnitts mit besonderen Vorschriften für Wohnunternehmen mit Spareinrichtung.
3. Rechtsgrundlagen: Das Kreditwesengesetz ist die allgemeine gesetzliche Basis für die Bankenaufsicht. Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute (öffentliche Banken) unterliegen daneben gemäß § 52 KWG einer besonderen Anstaltsaufsicht. Für Spezialbanken gelten ergänzend zum KWG Sondergesetze: für die Pfandbriefbanken das Pfandbriefgesetz, für die Bausparkassen das Bausparkassengesetz und für Investmentgesellschaften das Kapitalanlagegesetzbuch.

4. Bedeutung: Die Notwendigkeit einer Bankenaufsicht folgt aus der zentralen Stellung der Kreditinstitute im Wirtschaftskreislauf sowie ihrer vielfältigen und intensiven Verflechtung mit anderen Wirtschaftseinheiten. Jedoch bediente sich auch die Deutsche Bundesbank und bedient sich die Europäische Zentralbank der Kreditinstitute zur Durchsetzung der Aufgaben einer Währungsbank. Banken fungieren als Liquiditätshalter der Unternehmen, als Sammelstelle für Ersparnisse, als Kreditgeber der Wirtschaft und Träger des inländischen wie des internationalen Geld- und Kapitalverkehrs. Bankinsolvenzen haben daher eine viel größere Breitenwirkung als andere Insolvenzen. Überdies hängen Kreditinstitute in besonderem Maße vom Vertrauen der Einleger ab. Wird das Vertrauensverhältnis zu einem Institut beeinträchtigt, besteht die Gefahr, dass dies auf andere Banken übergreift („allgemeiner Run“) und letztlich die Funktionsfähigkeit der Kreditwirtschaft insgesamt gestört wird. Mit der sechsten KWG-Novelle wurden zwecks Gleichstellung Wertpapierhäuser in die Bankenaufsicht einbezogen. Auch soweit ihre Tätigkeiten nicht bereits als Bankgeschäft i.S. des KWG anzusehen war, wurde auch der Tätigkeitsbereich der Bankenaufsicht (auf Finanzdienstleistungen i.S. des KWG) ausgedehnt.

5. Ziele: Die Bankenaufsicht will nach wie vor primär ein intaktes Geschäftsbankensystem gewährleisten. Diese gesamtwirtschaftliche Zielsetzung sucht sie durch einen weitgehenden Schutz der Gläubiger vor finanziellen Verlusten zu erreichen. Die Sicherung der Einleger bildet die sozialpolitische Komponente der Bankenaufsicht. Das Kreditwesengesetz bezweckt schließlich auch, die allgemeine Ordnung im Kreditwesen (ordnungsgemäße Abwicklung von Bankgeschäften) aufrechtzuhalten.

6. Konzeption des Kreditwesengesetzes: Zur Erreichung seiner Ziele geht das Kreditwesengesetz von einem liberalen Ansatz aus. In einer Marktwirtschaft ist es nicht Aufgabe der Bankenaufsicht, jede Bankinsolvenz zu verhüten; stattdessen soll der Leistungswettbewerb erhalten bleiben (Wettbewerb). Die Bankenaufsichtsbehörden (Bankenaufsicht, Träger nach dem KWG) nehmen daher keinen unmittelbaren Einfluss auf Vertragsbeziehungen zwischen Banken und Kunden; die Aufsicht zielt vielmehr darauf ab, die finanzielle Stabilität der Institute zu stärken und ihre Krisenanfälligkeit zu vermindern. Mittel hierzu sind teils Ordnungsvorschriften (z.B. Erlaubniserteilung, Offenlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse, Bezeichnungsschutz für Kreditinstitute, Katalog der Bankgeschäfte, Kontrolle von Zweigstellen ausländischer Banken und von Repräsentanzen ausländischer Banken), teils Strukturnormen (z.B. Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften, Großkredite, ferner Kreditnehmereinheiten, Kreditbegriffe, Eigenmittel). Vorbeugenden Charakter hat auch die Vorverlegung der Insolvenzschwelle; die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist befugt, schon bei einem hohen Verlust bzw. nachhaltig fehlender Rentabilität die Betriebserlaubnis aufzuheben (§ 35 II KWG). Das Kreditwesengesetz sieht des Weiteren besondere bankaufsichtliche Maßnahmen zur Vermeidung von Insolvenzen oder bei deren Eintreten zur Milderung der Folgen vor, wie einstweilige Maßnahmen nach § 46 KWG, Stellung des Insolvenzantrags nur durch die BaFin (§ 46b KWG), Abberufung von Geschäftsleitern bzw. Tätigkeitsverbot für diese bei fehlender Eignung, Anordnung eines Moratoriums durch die Bundesregierung (§ 46g KWG). Der marktwirtschaftliche Ausleseprozess soll sich möglichst ohne Verluste für die Einleger vollziehen. Dem dient auch die im internationalen Vergleich schon seit längerem recht gut ausgebaute, inzwischen aufgrund der Einlagensicherungs-Richtlinie auch gesetzlich geregelte Einlagensicherung (Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz). Diese ist als konsequente Ergänzung der Bankenaufsicht eingerichtet und eng mit dieser verzahnt. Grenzen für Eingriffe der Bankenaufsicht ergeben sich auch aus ihrer Organisation. In einem Anzeigen- und Meldesystem sind die Aufsichtsbehörden auf korrekte Erfüllung der Informationspflichten angewiesen; verspätete, unvollständige oder gar falsche Anzeigen beeinträchtigen die Möglichkeiten zum Einschreiten. Als notwendige Ergänzung zwecks Überprüfung und Ergänzung der einzureichenden Anzeigen und Meldungen (Melde- und Anzeigepflichten der Institute) steht der BaFin daher eine Befugnis zu bankaufsichtlichen Auskünften und Prüfungen zu. Gestützt auf die so erlangten Daten geht die BaFin bei der Analyse und Bewertung (insbesondere der Risikodiagnose) bislang über eine Bildung von Kennzahlen vor (z.B. in Bezug auf die Eigenmittel und die Liquidität der Institute). Geeignete Indikatoren eines Kennzahlensystems ermöglichen zeitliche Vergleiche und Quervergleiche zur Lage innerhalb einer Institutsgruppe (Warnfunktion).