bankaufsichtsrechtliche Risikobegrenzungsnormen

1. Charakterisierung: Zusätzlich zu den für alle Unternehmen geltenden gesetzlichen Vorschriften unterliegen Kreditinstitute einer besonderen staatlichen Aufsicht. So haben sie bei der Berücksichtigung von eingegangenen Risiken spezielle risikobeschränkende Regelungen des Gesetzgebers und der Aufsichtsorgane einzuhalten. Deren Zweck ist es nicht, risikobezogene Strategien des einzelnen Instituts zu ersetzen, sondern Rahmenbedingungen – i.S. von Restriktionen – vorzugeben, die von den Instituten bei der Risiko-Ertrags-Optimierung zwingend zu beachten sind. Bankaufsichtsrechtliche Risikobegrenzungsnormen begrenzen folglich die Geschäftstätigkeit der Banken. Dies geschieht zum einen durch das Verbot bestimmter Geschäfte bzw. die ausdrückliche Begrenzung der Geschäftstätigkeit auf bestimmte Geschäfte (z.B. im Bausparkassen- und im Pfandbriefgesetz). Zum anderen erfolgt dies durch die quantitative und qualitative Begrenzung der Geschäftstätigkeit sowie durch Vorschriften zur Regelung bankinterner Abläufe. Ergänzend zu den bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen besteht das Instrumentarium der Bankenaufsicht in unmittelbaren Eingriffen in die Geschäftstätigkeit der Banken (z.B. Verwarnung und Abberufung der Geschäftsleiter, Beschränkung oder Verbot von Ausschüttungen, Untersagung oder Begrenzung der Gewährung von Krediten und der Annahme von Einlagen, Aufhebung der Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften). Damit gehört die Kreditwirtschaft in Deutschland zu den am stärksten vom Staat regulierten Branchen.

2. Gründe: Zur Rechtfertigung dieser besonderen staatlichen Wirtschaftsaufsicht über Kreditinstitute und damit der von staatlicher Seite vorgegebenen Risikobegrenzungsnormen werden übergeordnete Allgemeininteressen angeführt. Zu diesen zählen der Schutz der Gläubiger (Gläubigerschutz) sowie der Schutz der Wirtschaft (Funktionenschutz). Das Erfordernis des Schutzes der Gläubiger (Einleger) von Banken vor Vermögensverlusten aus ihren Geldanlagen bei den Kreditinstituten über den üblichen rechtlichen Schutz der Gläubiger von Nichtbanken hinaus wird einerseits durch die fehlende Möglichkeit der breiten Privatkundschaft von Banken zur Durchführung hinreichender vermögenssichernder Selbstschutzmaßnahmen begründet. Aufgrund fehlender bzw. geringer Verhandlungsmacht sowie mangelnder fachlicher Kenntnisse ist ihnen die Beurteilung der Bonität der Bank sowie der mit einer Bankeinlage verbundenen Risiken zumeist nicht möglich (Schutzwürdigkeit). Des Weiteren vermag ein Verlust der Einlagen bei der Mehrheit der privaten Bankkunden bereits deren Existenz zu bedrohen. Andererseits ist der Umfang der eingegangenen Risiken von Banken in Relation zu den als Verlustpuffer dienenden vorhandenen Eigenmitteln relativ hoch, so dass die Einlagen der Gläubiger bereits bedroht sind, sobald das Kreditinstitut auch nur einen geringen Vermögensverlust erleidet (Schutzbedürftigkeit). Das Argument des Funktionenschutzes stellt auf die besondere Bedeutung sog. kreditwirtschaftlicher Transformationsleistungen für die Funktionsfähigkeit einer Gesamtwirtschaft ab. Aufgrund der ihnen attestierten zentralen Position als Finanzintermediäre innerhalb einer Volkswirtschaft können sich Funktionsstörungen des Kreditsektors negativ auf die Gesamtwirtschaft auswirken. Dabei besteht die Möglichkeit, dass Gläubiger aus Furcht vor Vermögensverlusten als Reaktion auf negative Entwicklungen bei Kreditinstituten ihr Kapital abziehen könnten. Der Zusammenbruch eines Kreditinstituts vermag einen Vertrauensverlust bei der gesamten Bankkundschaft hervorzurufen, welcher dem gesamten Kreditgewerbe schaden könnte und somit erhebliche Wohlfahrtsverluste für die gesamte Volkswirtschaft mit sich führen würde. Vor diesem Hintergrund stellt die Verhinderung eines allgemeinen Bank Runs und damit einhergehend die Sicherstellung der volkswirtschaftlichen Funktionsfähigkeit des Bankensektors (Funktionenschutz) ein zentrales Anliegen bankaufsichtsrechtlicher Risikobegrenzungsnormen dar.

3. Wichtigste bankaufsichtsrechtliche Risikobegrenzungsnormen: Bankaufsichtsrechtliche Risikobegrenzungsnormen zur Begrenzung der Geschäftstätigkeit von Instituten beziehen sich auf Erfolgsrisiken und Liquiditätsrisiken. Bei den bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen handelt es sich inzwischen weitgehend um die Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union (EU-Bankrecht). Zu den gesetzlichen Grundlagen zählen die Kapitaladäquanzverordnung (Capital Requirements Regulation, CRR) und die Richtlinie CRD IV (Capital Requirements Directive IV) – zukünftig ersetzt durch die CRR II und die CRD V –, das Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz, KWG), die Verordnung zur angemessenen Eigenmittelausstattung von Instituten, Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischten Finanzholding-Gruppen (Solvabilitätsverordnung, SolvV), die Verordnung über die Liquidität der Institute (Liquiditätsverordnung, LiqV) sowie die Verordnung zur Ergänzung der Großkreditvorschriften nach der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 und zur Ergänzung der Millionenkreditvorschriften nach dem Kreditwesengesetz (Großkredit- und Millionenkreditverordnung, GroMiKV). An erster Stelle sind die Regelungen zur Begrenzung der bankbetrieblichen Risiken zu nennen. Die grundlegende Konzeption dieser bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen wird in § 10 I 1 KWG formuliert, wonach das Bundesministerium der Finanzen ermächtigt wird, nähere Bestimmungen über die angemessene Ausstattung an Eigenmitteln der Institute sowie der Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischten Finanzholding-Gruppen im Interesse der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gegenüber ihren Gläubigern, insbesondere im Interesse der Sicherheit der ihnen anvertrauten Vermögenswerte, zu erlassen. Die CRR beinhaltet vor diesem Hintergrund die Konkretisierung des Begriffs der Eigenmittel, die Bestimmung der zu berücksichtigenden Risikopositionen, die Verfahren der Risikomessung sowie die Höhe der erforderlichen Eigenmittel. Das KWG enthält darüber hinaus die verschiedenen Vorschriften zum Kapitalerhaltungspuffer, dem antizyklischen Kapitalpuffer, dem Systemrisikopuffer sowie den Kapitalpuffern für systemrelevante Institute. Zusätzlich zum Umfang der Adressenrisiken beschränkt das KWG in den Vorschriften zu Großkrediten und Millionenkrediten Konzentrationen in den Adressenrisiken und in den Vorschriften zu Organkrediten Risikokonzentrationen. Qualifizierte Beteiligungen werden zur Begrenzung von Risikokonzentrationen in der CRR einer Beschränkung unterworfen. § 11 KWG enthält die grundlegende Vorschrift zur Begrenzung des Liquiditätsrisikos, wonach Institute ihre Mittel so anlegen müssen, dass jederzeit eine ausreichende Zahlungsbereitschaft (Liquidität) gewährleistet ist. Die praktische Umsetzung dieser Vorschrift ist primär in der LiqV sowie der CRR geregelt.

4. Instrumente zur Überwachung der bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen: Den Bankenaufsichtsbehörden stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung, um die Einhaltung der bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen zu kontrollieren. Zu diesen zählen regelmäßige Meldungen der Institute sowie bestimmte Anzeigepflichten einzelner Ereignisse (z.B. Bestellung und Abberufung von Geschäftsleitern). Außerdem müssen den Aufsichtsbehörden die Jahresabschlüsse, Lageberichte und Prüfungsberichte vorgelegt werden. § 44 KWG ermächtigt die Bankenaufsichtsbehörden zu nahezu unbegrenzten Auskunftsverlangen über alle Geschäftsangelegenheiten und Prüfungen.

5. Grundzüge der bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen der CRR: Jedes Institut muss seine Geschäfte und Vermögensgegenstände eindeutig als dem Handelsbuch oder dem Anlagebuch zugehörig klassifizieren. Zum Handelsbuch gehören alle Positionen in Finanzinstrumenten und Waren, die ein Institut entweder mit Handelsabsicht oder zur Absicherung anderer mit Handelsabsicht gehaltener Positionen des Handelsbuchs hält. Positionen, die mit Handelsabsicht gehalten werden, sind u.a. Eigenhandelspositionen, Positionen, die zum Zweck des kurzfristigen Wiederverkaufs im Eigenbestand gehalten werden oder die der Erzielung eines kurzfristigen Eigenhandelserfolgs dienen (Handelsabsicht). Alle Geschäfte, die nicht dem Handelsbuch zuzurechnen sind, bilden das Anlagebuch. Im Hinblick auf die mit Eigenmitteln zu unterlegenden Risiken ist zwischen Adressenrisiken, Marktpreisrisiken und operationellen Risiken, welche jeweils wiederum weiter systematisiert werden, zu differenzieren. Zum einen schreibt die CRR zur Erfassung und Messung der verschiedenen Risiken sowohl standardisierte als auch komplexe Verfahren vor. Zum anderen gibt sie mit der harten Kernkapitalquote, der Kernkapitalquote und der Gesamtkapitalquote verschiedene Kennzahlen vor, anhand derer die Angemessenheit der Eigenmittel überprüft und sichergestellt werden soll. So dürfen gemäß der Gesamtkapitalquote die Eigenmittel eines Instituts acht Prozent des Gesamtrisikobetrags nicht unterschreiten. Die Kapitalpufferanforderungen ergänzen diese Kennzahlen.

6. Grundzüge der bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen des Kreditwesengesetzes (KWG): Neben den bisher genannten Regelungen enthält das KWG weitere Vorschriften, die als bankaufsichtsrechtliche Risikobegrenzungsnormen wirken. Sie beziehen zusätzlich zu den typischen bankbetrieblichen Risiken auch operative und allgemeine unternehmerische Risiken mit ein. Hierunter fallen das Erfordernis der Offenlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse von Kreditnehmern (§ 18 KWG) sowie die Vorschriften über die Zulassung zum Geschäftsbetrieb. Die BaFin hat das Regelwerk durch die Veröffentlichung zahlreicher Rundschreiben, Verlautbarungen und Entscheidungen zu Anfragen selbstständig weiterentwickelt.

7. Besondere Rechtsvorschriften: Für einzelne Gruppen von Instituten, die überwiegend Kreditinstitute sind und somit dem KWG unterliegen, besteht das von ihnen zu beachtende Bankrecht außerdem aus besonderen Rechtsvorschriften i.S. spezieller Gesetze bzw. Verordnungen. Als Beispiele für solche Rechtsvorschriften lassen sich die Sparkassengesetze der Länder mit den Sparkassenverordnungen und Mustersatzungen, das Pfandbriefgesetz (PfandBG), das Gesetz über Bausparkassen (Bausparkassengesetz, BauSparkG) oder das Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB) nennen. Die hier niedergelegten Vorschriften beinhalten auch Risikobegrenzungsnormen für die Tätigkeiten der diesen Gesetzen unterliegenden Institute. So enthält z.B. das Pfandbriefgesetz Bestimmungen über die zulässigen Geschäfte der Pfandbriefbanken (§ 1 PfandBG), zur Deckung der im Umlauf befindlichen Pfandbriefe, zur Beleihungswertermittlung (§ 16 PfandBG) sowie zur Beleihungsgrenze (§ 14 PfandBG).

8. Probleme bankaufsichtsrechtlicher Risikobegrenzungsnormen: Aus ordnungspolitischer und theoretisch-ökonomischer Sicht bedarf es in einem marktwirtschaftlichen System einer zwingenden Begründung staatlicher Eingriffe in den Markt. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um restriktive Regulierungen wie die bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen handelt, mit denen wesentliche Handlungsparameter der betroffenen Unternehmen entscheidend festgelegt oder beschränkt werden. Doch auch wenn grundsätzliche Rechtfertigungsgründe wie der Gläubiger- und der Funktionenschutz vorliegen, sind die vorgenommenen Eingriffe auch kritisch zu betrachten. Denn mit der teilweisen Außerkraftsetzung des Marktmechanismus sind z.B. auch Kosten verbunden, die dem erzielten Nutzen gegenüberstehen.
a) An erster Stelle ist die wettbewerbsbeschränkende Wirkung bankaufsichtsrechtlicher Risikobegrenzungsnormen zu nennen, die sich insbesondere aus den Marktzutrittsbeschränkungen ergibt. Zwar sind die einer Volkswirtschaft auferlegten Kosten schwer zu beziffern, die Erfahrung zeigt jedoch, dass diese Maßnahmen i.d.R. höhere Kosten für die Verbraucher und eine geringere wirtschaftliche Dynamik im betroffenen Wirtschaftszweig zur Folge haben können.
b) Ein weiterer Problemkreis entsteht bei Regulierungen, welche Regulierungsarbitrage ermöglichen. So resultiert z.B. bei der Verwendung des auf internen Ratings basierenden Ansatzes (IRBA) zur Bemessung der Höhe eingegangener Adressenrisiken im Vergleich zum Standardansatz (SA) üblicherweise eine geringere Eigenmittelbelastung für ein Kreditinstitut. Dies erzeugt bei den Instituten einen starken Anreiz, die Höhe der erforderlichen Eigenmittelunterlegung durch geschickte Ausgestaltung der bankinternen Risikomessverfahren zu minimieren, was die Gefahr der Unterschätzung von Risiken in sich birgt.
c) Sofern die Bankenaufsicht über eher unklar definierte Eingriffsbefugnisse verfügt, stellt sich die Frage, wie sich die unterschiedlichen Handlungsanreize auswirken, denen die Geschäftsleitung einer Bank und die Bankenaufsichtsbehörden ausgesetzt sind. Während das Ziel der Geschäftsleitung in der Risiko-Ertrags-Optimierung besteht, haben die Aufsichtsbeamten ein einseitiges Interesse an der Risikominimierung, da sie an der Gewinnentwicklung der Banken und den volkswirtschaftlichen Erträgen, die das Eingehen von Risiken mit sich bringt, nicht teilhaben, wohl aber für Bankzusammenbrüche zur Rechenschaft gezogen werden. Das heißt, je stärker die Bankenaufsicht mit bankaufsichtsrechtlichen Risikobegrenzungsnormen und mit Vorgaben zu deren Umsetzung in die Geschäftstätigkeit der Banken eingreift, desto eher werden die mit dem Eingehen von Risiken verbundenen Ertragschancen vergeben. Dies bedeutet nicht nur für einzelne Banken, sondern für die Volkswirtschaft insgesamt einen Verlust.
d) Gäbe es international unterschiedliche „Regime” bankaufsichtsrechtlicher Risikobegrenzungsnormen bzw. Ansätze zur Kontrolle des Bankensystems, könnte man einen begrenzten Wettbewerb der Aufsichtsbehörden untereinander erzeugen; zumindest ließen sich den weniger erfolgreichen Behörden die guten Beispiele in anderen Ländern vorhalten. Mit der weitgehenden internationalen Vereinheitlichung bankaufsichtsrechtlicher Risikobegrenzungsnormen entfällt aber dieses Wettbewerbselement, so dass man von einer länderübergreifenden Kartellbildung der Aufsichtsbehörden sprechen kann. Eine Folge dieser Entwicklung besteht darin, dass alternative Regulierungsansätze, insbesondere wenn sie mit weniger Befugnissen für die Aufsicht verbunden sind, wenig Chancen haben, in den entscheidenden Gremien diskutiert und beschlossen zu werden.
e) Zum Schluss soll noch die Frage der Verantwortlichkeit der Regulierungsbehörde angesprochen werden. Transparente Kriterien zur öffentlichen Messung des Erfolgs ihrer Arbeit und zur Beurteilung der Angemessenheit ihrer Eingriffe bestehen nicht. Einzelnen Kreditinstituten steht zwar der Rechtsweg offen, es gibt aber keine institutionalisierten Versuche, den Erfolg der Regulierung zu messen und den (gegebenenfalls zu schätzenden) Kosten gegenüberzustellen.